现代煤化工政策定调“适当发展”

《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》近日发布以来，引起了现代煤化工行业的热烈反响。拟颁布的《能源法》 第三十九条指出：促进煤炭清洁高效利用，适当发展煤制燃料和化工原料。此举表明，我国现代煤化工在经历了十多年的示范发展和政策摇摆后，最终被纳入“适当发展”的轨道。

众所周知，我国现代煤化工于2004年前后起步，其后的16年间，国家及地方政府先后多次出台文件，对煤化工产业发展进行干预，使其先后经历了少数项目的示范发展、一哄而上的过热发展、严格调控下的止步不前等多个阶段。

应该说，我国开展现代煤化工示范有着特定的时代背景。富煤贫油少气的资源禀赋决定了现代煤化工是石油化工的重要补充，是国情的必然选择。自2004年后，国际油价大幅攀升。在当时看来，煤制油、煤制烯烃等煤化工项目成本优势日趋明显。出于能源战略安全考虑，国家决定开展现代煤化工示范。2004年6月30日，国务院出台的《能源中长期发展规划纲要》(2004～2020)提出“要组织实施对大型、高效煤的气化技术开发，突破一氧化碳转化、净化、催化合成等关键共性技术”，首次从技术层面间接将现代煤化工列入我国中长期能源发展战略的重点。2004年8月，我国第一个煤制油项目正式开工建设;2005年6月，第一个煤制烯烃项目获得内蒙古自治区备案。

随着时间推移，我国一些地方对现代煤化工表现出一定热情。2008年前，在煤化工发展初期阶段，一些地方政府“逢煤必化”的土政策成为煤化工项目跑马圈地、盲目上马、遍地开花的催化剂，煤化工产业发展的过热势头开始显现。

此后，现代煤化工政策出现多次反复。例如，2008年，针对煤制油项目规划一哄而上的态势，国家对上马煤制油项目踩了“急刹车”，下发了《关于加强煤制油项目管理有关问题的通知》。针对一些地方煤化工过热的信号，2009年9月，国家发布了今后发展煤化工六个方面的方向性意见。此后不久，为了遏制煤化工的盲目发展，2009年国务院出台文件要求严格执行煤化工产业政策，遏制传统煤化工盲目发展，稳步开展现代煤化工示范工程建设，此后三年原则上不再安排新的试点。一度有力扼制了煤化工产业的过快发展态势。

然而，上有政策、下有对策。一些企业以发展煤化工之名，行圈占煤炭资源之实。而一些地方政府则囿于“逢煤必化”思维，企业每申报煤化工项目必可轻松获批。有鉴于此，国家发改委将年产50万吨以上甲醇制烯烃、年产100万吨以下煤制甲醇和煤制二甲醚等新型煤化工项目的审批权统一上收。

尽管这一时期国家对发展现代煤化工一直持谨慎态度，但并未能有效扼制住地方政府和企业的热情。2011年，国家发改委进一步明确了未来5年煤化工由“适度”改为“谨慎”发展的基调。但在2013年又对煤化工“开闸放水”，一下子批了10个大型煤化工项目。这期间，我国煤化工发展再次呈现出热火朝天的态势，上马或规划了数百个项目，投资额逾万亿元。其后不久，国家再次为防止煤化工过热又出台了调控性政策。例如2015年12月发布的《现代煤化工建设项目环境准入条件(试行)》，对煤化工进行了全面限制。由于提高了核准门槛，产业发展过热的局面一下子冷了下来。

煤化工从起步至今的十多年来，政策多次反复，企业困惑诸多。此次《能源法》征求意见稿将其定性为“适当发展”，终于给了现代煤化工一个明确的发展定位。